四大难题考验铁矿石资源税改

【导语】开展铁矿石资源税改革需要解决一系列的问题。

　　距离铁矿石资源税减按标准的40%征收正式开始实施不到1个月，5月20日，国务院批转国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，提出组织实施煤炭资源税费改革，制定原油、天然气、煤炭外其他品目资源税费改革方案，研究扩大资源税征收范围。

　　有专家表示，这表明资源税改革将拉开大幕。从资源税改革进行的资源种类顺序来分析，逻辑关系是从易到难，从大宗到稀小，一步步立体式覆盖，可以推论出国家下一步即将进行的可能就是铁矿石的资源税改革。

　　事实上，自国家新修改的《中华人民共和国资源税暂行条例》正式实施以来，资源税改革就已经启动，核心内容就是资源税税额从“从量计征”改为“从价计征”。近4年来，国家已先后将原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼等资源税由从量计征改为从价计征，并按不增加企业税负的原则确定税率，相应的矿产资源补偿费率降为零，价格调节基金停止征收，省以下地方政府违规设立的相关收费基金被取缔，同时，将研究建立矿产资源权益金制度。

　　铁矿石资源税改箭在弦上

　　开征资源税主要是为了调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，从而促进资源合理开发利用，不论企业是否赢利，普遍征收。

　　铁矿石资源税目前执行的标准是国家在1994年出台的《资源税暂行条例》，当时根据铁矿石资源状况按3个维度(重点矿山与非重点矿山;露天矿与地下矿;直接入炉矿与入选矿)划分为八类六等，分别按不同等级实行从量定额方式交纳资源税，税额标准为10元~25元/吨，平均为15元/吨。到今年5月1日之前，铁矿石资源税征收标准经历了1次下调和2次上调。自去年以来，随着中国经济放缓、全球铁矿石价格大幅度降低，国内铁矿山企业处于全面亏损的状态。在中国钢铁工业协会等有关单位的沟通协调下，国家采取果断措施，在铁矿石税费改革前，自5月1日起先将资源税减按标准的40%即平均6元/吨征收，以缓解国内铁矿山的燃眉之急。

　　铁矿石资源税开征的初衷是为了体现国有资源的有偿使用特征，国家亦可调节因资源垄断所形成的级差收入。现行的铁矿石资源税采用从量定额征收，体现了“按资源优劣不同征税”的理念，不受资源价格变动影响，只与资源开采数量变动有直接关系，具有操作简便的优点。

　　但长期以来，国家有关部门、部分铁矿山企业对铁矿石资源税改革的呼声越来越高：一是征收标准虽然按资源优劣划分了6个等级，但执行20多年来未作调整，已远远不能体现铁矿石资源禀赋状态随开采而产生较大变化的情况，甚至出现劣等铁矿负担的资源税高于优质铁矿的现象;二是资源等级的划分无法全面客观地反映铁矿石资源经济价值;三是在从量定额征收方式下，资源税征收多少与铁矿产品市场价值变化和铁矿山企业效益好坏没有关系，这也正是资源税由从量定额改为从价定率的主要原因。从目前情况看，铁矿石资源税改革已箭在弦上，呼之欲出。

　　铁矿石资源税改要解决哪些难题?

　　自2002年起，业内就有调整铁矿石资源税标准的要求，但总是一波三折。因此，开展铁矿石资源税改革需要解决一系列的问题。

　　其一要解决的，是如何实现铁矿山企业减轻税收负担。

　　目前(6月9日)，我国对铁矿山征收的税费除了一般工业企业的增值税、所得税等外，还征收从量定额的资源税、从价定率的矿山资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费及地方政府征收的合计25种以上各种税、费、基金。目前，铁矿山企业总体的税费负担率达到25%以上，主要原因是围绕着铁矿山资源有偿使用而征收的税负过重。

　　通过铁矿石资源税改革，可以改变资源税征收标准不随铁矿山开采条件变化而调整的现状，但国家财税政策的首要功能仍然是为国家组织财税收入，税改前后国家的税收不可能大幅下降，通过铁矿石资源税改革实现铁矿山企业减轻税收负担存在一定的难度。因此，铁矿石资源税改革应制定具有可行性的方案，并选择适当时机进行。

　　其二要解决的，是“清费立税”的效果预期可能影响改革进度。

　　资源税改革之所以难，其中一大难点就是理顺矿业领域名目繁多的收费。资源税改革的政策指向十分明朗，就是要进一步推进“清费立税”，理顺资源税费关系。铁矿山资源是块“唐僧肉”，一些地方政府部门抡起乱收费的“刀叉”，致使矿山企业负担过重。清理收费的效果决定着铁矿石资源税改革的成败和铁矿山企业的存亡，从稀土、钨、钼资源税的改革情况来分析，可通过资源税改革，提高资源税标准，吸纳资源补偿费，将资源补偿费降为零，停止征收相关价格调节基金。

　　然而，由于“清费立税”触及了部分部门和地方的既得利益，如果新的收费项目出现，可能会导致企业实际负担大于税改以前，导致资源税改出现相反的效果。因此，规范收费行为是铁矿石资源税改革所要面临的首要问题之一。

　　其三要解决的，是如何约束地方政府的自由裁量权。

　　根据国家对资源税改革的要求，铁矿石资源税改革必然是和税费改革同步进行的，关键在于税改的执行力须兼顾各方利益的平衡。从已进行资源税改革的资源种类来分析，资源税带来的收益增长大概与取消收费的损失相当，但为确保财政收入，地方政府部门在税率制定上很可能盯上高税率，比如煤炭资源税税率幅度定为2%~10%，具体适用税率由省级财税部门拟定。如果地方政府持续实行高税率，那么既不能体现资源税改革的优越性，还会伤及钢铁行业的利益，对中央决策威信也是个挑战。

　　其四要解决的，是如何体现铁矿资源禀赋的差异。

　　目前，为体现铁矿资源条件，铁矿石资源税将所有铁矿山进行评估划分等级，从量计征，按开采多少矿来交资源税，造成了开采企业“嫌贫爱富”，富矿被乱采滥挖，资源利用很不合理。改为从价计征，资源价格随行就市，价高则多纳资源税，价低则少纳资源税，使得资源税由增加财政收入、调节资源级差收入的一般税，转为运用税收杠杆的调节作用，为国家经济政策目标服务而设立的特殊税种，有利于铁矿山行业节约资源、保护环境。

　　但如果税率无法明确区别应用，缺陷也由此而产生。一是难以体现资源本身价值，资源税的本质特性是级差地租，从价计征与之相距较远，征多少资源税要体现资源本身的价值而并非资源产品的价值。资源条件最差的铁矿石与资源条件最好的铁矿石采选出来的铁精矿的市场价值没有明显区别，然而它们的采矿成本却可以相差数倍，进而导致盈利水平大不相同，说明了资源本身的价值是不同的。二是对不同禀赋条件的铁矿石资源征税相同或相近，有失公平。资源税具有级差地租的性质，即对交通便利、赋存条件好、品位高、易采易选的优质资源多征税;对交通偏僻、赋存条件差、品位低、难采难选的劣质资源少征税，以此减少因资源优劣差异而导致的开发企业苦乐不均，促进采矿权人公平竞争，从而使矿产资源的开发达到合理有效。近期，国家财税部门已经意识到资源税从价计征的问题，在实施稀土、钨、钼资源税清费立税、从价计征改革中，关于适用税率已经明确：轻稀土按地区执行不同的适用税率，其中，内蒙古为11.5%、四川为9.5%、山东为7.5%，中重稀土资源税适用税率为27%，实际上设置了4档税率。这表明，“资源税应体现资源优劣”的原则已被国家相关部门所接受。

　　铁矿石资源税改

　　须发挥国家财税政策的调节作用

　　当前，铁矿山企业面临着成本与价格倒挂、大型矿山限产压产、亏损面和亏损额不断加大、财务费用居高不下等困境，需要企业持续降本增效、推进精细化管理实现转型升级，也需要通过调整国家财税政策，引导铁矿山企业进行结构调整。

　　铁矿石资源税从量计征改为从价计征，这一字之差就是企业利益的重新分配，牵一发而动全身，铁矿石资源税改革也将使整个钢铁行业的发展为此重新调整适应，在行业内形成新的利益格局。因此，铁矿石资源税改革成功的标志是能否体现铁矿石资源禀赋情况、能否实现公平税负、能否充分发挥国家财税政策在促进铁矿山发展方面的调节作用。

　　为实现铁矿石资源税改革的顺利实施，要全方位考虑影响资源税等级标准的诸多因素和动态变化情况，照顾利用最差资源、边际品位的铁矿山企业，实现资源税负的相对公平，制止对铁矿石资源的乱采滥挖、污染破坏环境的现象，落实国务院提出的“强化环保硬约束监督管理”要求，真正把级差产生的收益区别在财税政策上体现出来，促进铁矿山企业以及整个钢铁行业的转型升级。